Oslo fengsel er Norges eldste fengsel med sine 156 år (åpnet i 1851). Like fullt kan vi si at ”nye” Oslo fengsel 1. april 2007 kunne ”feire” 10 års jubileum som selvstendig enhet. Det har vært en 10-års periode preget av store omstillinger, både faglig og strukturelt. Det har vært opp- og nedturer, det har vært støy og harmoni – som i alle omstillingsprosesser. Frem til 2001 het Oslo fengsel Oslo kretsfengsel. Navneendringen hadde sammenheng med en stor omstilling i hele etaten – Kriminalomsorgen, som i det året fikk en ny struktur og nye betegnelser på sine enheter. Jeg vil i det følgende kort redegjøre for hovedelementene i Oslo fengsels omstillingsprosess gjennom de siste 10 årene.
_____________________________________________________
Tekst: Are Høidal. Foto: Knut-Erik Rønningen, publisert 20.04.07.
Forhistorien
Oslo (krets)fengsel ble skilt ut som egen selvstendig enhet i Østre fengselsdistrikt 1. april 1997. Strukturen før 1. april 1997 var et fengsel ledet av en distriktsdirektør og tre underdirektører med forskjellig fagansvar. Ledelsen var i tillegg til denne toppledelsen 9 inspektører, 18 operative førstebetjenter og en rekke førstebetjenter med ansvar for stabsfunksjoner. Dette var uoversiktlig for alle, spesielt for de som skulle gjøre den konkrete jobben ute på fangeavdelingen - fengselsbetjenten.
Distriktsdirektøren hadde i tillegg til Oslo fengsel, ansvar for 10 andre fengsler, lokalisert i Østfold, Hedmark og Oppland.
1. april 1997 ble en av underdirektørene i Østre fengselsdistrikt oppgradert til direktør for Oslo fengsel, underlagt distriktsdirektøren.
Det hadde på hele 1990-tallet foregått en stor etatsutviklingsprosess i Kriminalomsorgen, hvor fokus var rettet mye mot fagutvikling. Denne prosessen endte opp i en Stortingsmelding om Kriminalomsorgen som ble lagt frem 1998. Denne trakk opp nye faglige mål, nye arbeidsmetoder, ny etatsstruktur og nye styringsprinsipper. Dette var gjennomgripende endringer for hele etaten. Noen snakket til og med om et paradigmeskifte.
STORT BEHOV FOR EN GJENNOMGRIPENDE OMSTILLING AV FENGSELET
Situasjonen i Oslo (krets)fengsel 1. april 1997 var kort oppsummert:
• Et fengsel uten faglig innhold, med unntak av avdeling Stifinner`n (med 20 innsatte)
• Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) truet med å kutte Oslo fengsel som aspirantanstalt, fordi aspirantene ikke fikk det faglige innholdet de skulle ha i opplæringen
• Et fengsel som var utsatt for kritikk fra Europarådets torturovervåkningskomite for behandlingen av varetektsinnsatte på restriksjoner
• Et svært ustrukturert fengsel, med stort konfliktnivå og en ledelse som spriket i alle retninger
Noe klarere ble strukturen etter utskillelse fra Østre fengselsdistrikt 1. april 1997, men et stort arbeid lå foran oss både faglig og styringsmessig.
Fase 1 i omstillingen (1997-1998): Fagutvikling
I og med at fengselet var uten faglig innhold, var dette det første området det ble startet en stor endringsprosess i forhold til. I løpet av 1997 og 1998 ble følgende faglige tiltak gjennomført:
• Kontaktbetjentrollen ble innført på avdeling A (avdeling B ble utsatt p.g.a. kraftig motstand fra de ansatte – ”dette passet ikke her”)
• Programvirksomhet for de innsatte ble iverksatt gjennom programmene Ny Start, Sinnemestring og Brottsbrytet
• Stifinner`n (kontraktsavdeling) flyttet fra avdeling A til avdeling C – inn i eget hus
• Motivasjonsavdelingen (kontraktsavdeling) ble etablert på C-3 (avdeling A)
• Mestringsavdelingen (kontraktsavdeling) ble etablert på C-2 (avdeling A)
• MASH (tiltak for de som isolerte seg og sonet tungt) ble etablert på avdeling B
I tillegg fikk vi rundskriv 6/97 fra Justisdepartementet som la føringer for innholdsarbeidet med varetektsinnsatte. Store fagsamlinger ble dratt i gang i 1997 som vi kalte ”Faget i fokus”.
Men – det gikk tregt å få kontaktbetjentrollen til å fungere og å få rundskriv 6/97 under huden på tjenestemennene. Vi opplevde på den tiden mye skepsis og motstand.
Fase 2 i omstillingen (1999-2000): Evalueringer, ny strategi og ny struktur
Eksterne konsulenter kom inn i 1999 for å gjøre en analyse av hva som var galt. Noen av konklusjonene etter denne analysen var:
• vi slet med en gammel kultur som rett og slett var uenige i den nye målorienteringen
• ledere på alle nivåer sprikte i alle retninger
• det var lite helhetstenkning i anstalten (for mye ”revir-tenkning”)
• noen svært sterke motkrefter ble mobilisert (det-går-nok-over tenkning)
• personallederjobben var svært uklar
• kompetansegap eksisterte – nye vs. gamle tjenestemenn (A- og B-lag ?)
• den nye arbeidsformen var mye mer krevende – er det positivt ?
Etter disse analysene følte vi at det var behov for å nullstille noen prosesser og starte med en del blanke ark.
To store prosjekter ble satt i gang:
• Utarbeidelse av ny strategi – nytt faglig fundament
• Utarbeidelse av ny organisasjonsstruktur opp mot anbefalinger gitt av konsulentene.
Ny strategi
Strategiprosessen gikk over to år, 1999 og 2000. Ny strategisk plan ble lagt frem på det årlige målseminaret i januar 2001. Organisasjonene var med i hele prosessen og hovedkonklusjonen var at Oslo fengsel i årene som kom skulle konsentrere seg om kvalitet i det fengselsfaglige arbeidet. Innenfor dette feltet skulle vi rette søkelyset spesielt mot innsatte som satt i varetekt (spesielt de som var mye isolert), mot innsatte med psykiske problemer og store adferdsavvik, gjengangere, unge innsatte, utlendinger og mottaks- og kartleggingsarbeidet.
Ny organisasjonsstruktur
Etter de nevnte eksterne analysene, var det en klar anbefaling at vi fikk omorganisert fengslet slik at personallederjobben ble tydeligere, dvs. at det ble mer kontinuitet i relasjonen mellom fengselsbetjenten og dens nærmeste overordnede (1. betjenten). I 1997 og 1998 var det de operative førstebetjentene som hadde linjeansvar. I og med at denne gruppen gikk i døgnkontinuerlig turnus, ble treffpunktene mellom dem og de de skulle lede svært få. Det var mange som ikke visste hvem som var ens leder på dette tidspunktet. Anbefalingene i analysene gikk på at den som skulle være personalleder måtte
• være tilgjengelig (helst arbeide hver dag og ikke gå i turnus)
• kunne bestemme over sitt personell
• ha oppfølgings- og utviklingsansvar for den enkelte
• sette klare mål, gi tilbakemelding og støtte den enkelte i hverdagen
Det måtte være helt klart hvem som ledet hvem. Noe som ikke var tilfellet i 1998.
Utarbeidelse av ny struktur fulgte stort sett prosessen til utarbeidelse av ny strategisk plan. Forslag ble lagt frem på samme målseminar i januar 2001 og partene var enige om at denne strukturen skulle evalueres høsten 2001.
Hovedinnholdet i den nye strukturen var den nye avdelingslederrollen. Fengselsbetjentens nærmeste overordnede skulle gå på dagtid. Det var vi enige med fagforeningene om. Derimot har det vært noe diskusjon om hvor stort ansvar den enkelte avdelingsleder skulle ha. Den nye strukturen ble evaluert høsten 2001 i samarbeid med organisasjonene og justert noe.
Fase 3 i omstillingen (2001-2002): Endret etatsstruktur og endrede rammebetingelser
Den fasen Oslo fengsel nettopp har vært gjennom (perioden 1997 – 2001), førte til en klarere struktur med tydeligere fokusområder på den faglige satsingen. Året 2001 startet med en endret etatsstruktur for Kriminalomsorgen (regionaliseringen). Departementet opplevde i forbindelse med ny etatsstruktur at det manglet en god begrunnelse for ressursfordelingen i etaten. Regionaliseringen som ble iverksatt i januar 2001, var en god anledning til også å utvikle en helt ny budsjettfordelingsmodell. Regionene i Østlandsområdet fikk strammere rammer, mens nord og vest ble ”budsjettvinnere”. De store anstaltene var naturlig nok de enhetene som måtte ta de største kuttene.
Tidligere ble lønnsbudsjettet utarbeidet ut fra hvor mange stillingshjemler vi hadde og driftsbudsjettet (varer og tjenester) ut fra antall innsatte og antall kvadratmeter bygningsmasse. I den nye modellen gikk man bort fra kriteriet om antall hjemler og baserte tildelingen på objektive målbare størrelser. Nå skulle det være styring via resultatbasert finansiering. Oslo fengsel var ikke godt nok forberedt på denne nye fordelingsmodellen i 2001. Organisasjonen var fortsatt for voluminøs og ikke godt nok tilpasset de nye tidene (de nye rammene). Antall årsverk var for mange i forhold til tildelt ramme. Dette førte til et stort budsjettunderskudd for driftsåret 2001 (merforbruk på 6 millioner kroner).
2002 – Tilpasning av organisasjonen til nye rammer
For ikke å gå på en ny kraftig smell, var Oslo fengsel nødt for å sette i gang med omfattende innsparingstiltak. Våren 2002 ble det satt ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skulle gå gjennom Oslo fengsels bemanning, turnuser og annen ressursutnyttelse. Denne arbeidsgruppen kom i stand som følge av de forslag til kutt som ble lansert i direktørens policy-notat 1/02 – ”Tilpasning av organisasjonen til nye rammer” (datert 4/2-2002). Ut fra denne arbeidsgruppen ble det dannet flere undergrupper. En undergruppe arbeidet med fellestjenester, en med nattebemanningen og en annen med ledelses- og stabsfunksjoner. Alle disse gruppene jobbet ut over våren og til langt ut på høsten 2002. Som et nytt innspill i prosessen kom direktøren med et nytt forslag til justert organisasjonsstruktur for Oslo fengsel i policy-notat 2/02 (datert 17.9.2002).
Partene ble enige om å fullføre arbeidet med å tilpasse den nye organisasjonen volummessig før man gikk løs på den konkrete organisasjonsstrukturen. Vi oppnådde imidlertid enighet om den overordnede enhetsstrukturen i fengslet. Opplegget var da at de nye enhetslederne i samarbeid med organisasjonene skulle arbeide seg frem til en dimensjonering av hver enhet. Utgangspunktet skulle være en krymping av organisasjonen med ca 40 årsverk, med hovedvekt på stab/ledelse.
Resultatet av denne krympingen ble:
o Administrativ enhet: Fra 52 årsverk til 44 årsverk
o Aktivitetsenheten: Fra 22 til 24 (p.g.a. mål om økt aktivisering)
o Avdeling A: Fra 119 til 103
o Avdeling B: Fra 152 til 140
o Avdeling C: Fra 18 til 15
Tallene til venstre gir 363 årsverk, som var det tallet Oslo fengsel opererte med den gangen man var opptatt av stillingshjemler. Tallet til høyre gir 326 årsverk, som betyr en innsparing på 37 årsverk. Dette kuttet mente partene var tilstrekkelig i forhold til den tilpasningen som måtte gjøres med hensyn til de nye budsjettrammene.
Etter denne slankeprosessen var partene klare for å forhandle ferdig de siste delene av organisasjonsstrukturen. I møte den 10. april 2003 ble man enige om den justerte organisasjonsstrukturen.
Resultatet av slankeprosessen ble at fengselet kom i økonomisk balanse allerede i 2002 og har vært det siden.
Fase 4 i omstillingen (2003-2006): Prosess for bedre virksomhetsstyring - innføring av Balansert målstyring som styringsverktøy.
Oslo fengsel opplevde gjennom de nye faglige kravene og de nye budsjettfordelingsprinsippene (hvor man baserte tildelingen på objektive målbare størrelser) at styringssystemene som eksisterte ikke var gode nok. Vi gikk da på leting etter et styringssystem som fanget opp helheten i virksomhetssyringen. Vårt blikk falt på Balansert målstyring. Formålet med Balansert målstyring er at vi fokuserer på og måler det som er aller viktigst (mest kritisk) for å utvikle Oslo fengsel i tråd med de strategiske målene for etaten og virksomheten. Den tradisjonelle definisjonen av Balansert målstyring er: ”et ledelsesverktøy for drift, tilpasning og utvikling av en virksomhet med særlig fokus på å koble strategi og operative tiltak” (Statskonsult). Styringsinformasjonen som fremkommer i dette systemet vil danne grunnlag for bedre prioriteringer gjennom hele året. Målingene viser om organisasjonen er på rett vei på de ulike satsningsområdene og gir grunnlag for å sette inn tiltak der det er nødvendig. Et krav som ble stilt fra oss til et nytt styringssystem, var at det skulle være enkelt å administrere og lett å kommunisere. Slik vi har opplevd systemet så langt, innfrir det alle våre krav og forventninger.
De siste tre årene (2003-2006) har vi i Oslo fengsel brukt mye tid på Balansert målstyring og å kvalitetssikre og kvalitetsutvikle det vi iverksatte gjennom strategi- og organisasjonsutviklingen på begynnelsen av dette århundret. Vår fokus på Balansert målstyring som det overordnede virksomhetsstyringsverktøyet har vært en suksess og vi har da også oppnådd en del heder for dette (bl.a. SSØ-prisen for 2007). Vi har også mottatt en internasjonal kriminalomsorgspris for vårt faglige kvalitetsarbeid. Noe vi er veldig stolte over.
Hva med fremtiden ?
Som jeg innledet med: Oslo fengsel er landets eldste fengsel. Det er ikke et moderne fengsel – langt i fra. Vi mangler mye på å kunne drive etter moderne kriminalomsorgsprinsipper. Det mest kritiske er at vi mangler aktivitetstilbud til halvparten av våre innsatte (ca. 200). Mange av de innsatte sitter for mye uvirksomme på sin celle. Det er SVÆRT uheldig og uverdig. Slik kan vi ikke fortsette. Vi har derfor fremmet forslag for Justisdepartementet om en større bygningsmessig oppgradering som vil medføre et langt høyere aktivitetstilbud og en mer effektiv ressursutnyttelse ved at vi samlokaliserer en del fellesfunksjoner. Vi vil gså få vårt eget kjøkken og slippe å hente mat på Ullevål sykehus. Besøkende til de innsatte (og advokatene) vil også, gjennom våre forslag, få bedre lokaler når de gjennomfører sine besøk.
Skal Oslo fengsel være et fengsel for fremtiden, må vi få gjennomslag for våre bygningsmessige behov. Ellers ser jeg ikke noen annen løsning enn en kraftig reduksjon i kapasiteten evt. en nedleggelse av hele fengselet.
Oslo fengsel 20. april 2007
Are Høidal
direktør
Direktør Are Høidal forklarer justisminister Knut Storberget hvor viktig
det er
å satse videre på Oslo fengsel.
|
